地方各自为政 环渤海旅游产业一体化受阻

9月13日下午，天津市滨海新区北塘一片风和日丽景象，这个以旅游地产著称的古镇周边聚集了滨海新区大量的旅游资源，从北塘古镇到航母主题公园，从海鲜一条街到洋货市场，从东疆海滨到森林公园，从中国旅游产业园区到中新天津生态城，一个集合了娱乐休闲、度假游玩及配套动漫科技产业的旅游产业基地已见雏形。

与热闹的七八月份相比，除了海河外滩附近的人流相对密集外，滨海新区各个景点已十分冷清，一条条空荡的大街上，来往车辆和游客屈指可数，大部分景点已空无一人，以上景象预示着这个以滨海浴场为主的渤海沿岸城市旅游旺季的结束。

滨海新区向北几十公里外的唐山湾地区，则完全沦为一片重工业和建筑工地的天堂，处处可见呼啸而过的载重卡车，空气中弥漫着飞扬的尘土，丝毫不见沿海地区特有的碧海蓝天。

而这里唯一让人向往的旅游景点——曹妃甸湿地也因常年缺乏游客，完全依靠政府组织的大型活动积累人气。

在环渤海长达5700公里的弧形海岸线上，同样的困境在秦皇岛、葫芦岛、营口、沧州、东营、烟台等市也普遍存在，季节性旅游的夏热冬冷、工业发展与旅游齐聚沿海、旅游项目人气不足等问题一直困扰着环渤海城市旅游业的发展。

工业企业与旅游业交错并存

在环渤海地区的数个城市中，一直在工业与旅游的定位中摇摆不定，工业带来的经济诱惑和旅游对城市品位的提升对于地方政府来说，都是不可或缺的一部分。多数城市形成了目前沿海工业与旅游并重的产业布局，由于缺乏整体规划，使得环渤海沿岸地区呈现出工业与旅游业交错分布的格局，这严重制约了当地旅游业的发展。

大连，这个极具盛名的旅游城市，近年来数起中石化爆炸事故让这座城市不为人知的一面昭然于世。在美丽的黄金海岸及大连市区北侧大孤山开发区，分布着大量存在严重风险的石化企业。化工工业为大连提供了丰厚的财税，而旅游则为这个城市成为国际知名城市创造了条件。

与大连市相距不远、同为兄弟城市的营口，造纸、化工等产业同样在整个经济格局中占据重要位置；葫芦岛的旅游在环渤海地区享有盛名，但同样的，重金属冶炼企业也在该市占据重要位置。

由于政治地位使然，秦皇岛堪称为环渤海地区工业污染相对较小的城市，其滨海度假旅游同样吸引了大量游客。不过据当地一位官员介绍，秦皇岛的旅游只有夏季几个月的旺季，“就那么几个月比较旺盛，其他时候都很冷清”。另外，秦皇岛是我国重要的能源输出港口。

作为同样重要港口城市的还有滨海新区的天津港、唐山曹妃甸港和京唐港、沧州地区的黄骅港，这些港口大多是以能源输送为主的港口，定位、功能和现状并无太大区别，而这些港口的周边均分布着大量钢铁冶炼和化工等重污染企业。

“以前塘沽区和汉沽区均有大量小钢铁冶炼企业，滨海新区成立后，天津市政府关掉了一部分小钢铁冶炼企业。”据天津市宁河县某政府部门官员介绍，工业污染目前仍是制约滨海新区旅游发展的主要因素之一。

与滨海新区相邻的唐山市南堡开发区、曹妃甸工业区及海港开发区内，同样有大量重工业企业，其以旅游度假为主的唐山湾国际旅游岛、曹妃甸生态城和曹妃甸湿地均建在这些重工业基地的夹缝中。

在当前以GDP为王的时代背景下，环渤海各个城市的产业布局几乎大同小异，每个城市独特的产业少之又少，天津、唐山、潍坊和葫芦岛的能源产业，大连、营口、沧州和东营的化工产业，都在当地经济发展中占据重要位置，以上每个城市都提出了目标宏大的旅游产业发展目标。

在缺乏整体规划的形势下，各地的旅游和工业规划稍显混乱，同质化现象造成的资源浪费也日趋严重，环渤海地区各个城市的旅游建设几乎清一色为滨海休闲度假。

但地方政府却并不如此认为，唐山湾国际旅游岛的某位官员表示，唐山湾国际旅游岛建设可与天津滨[简介 最新动态]海新区和秦皇岛形成互补，“虽然同为滨海度假休闲，但我们有海岛、森林、温泉、寺庙，这是其他地方所不具备的”。

地方利益格局难破题

为了将旅游资源和市场形成互补，2008年，京、津、冀、鲁、辽五省市开始谋划环渤海旅游一体化方案，2010年，《环渤海地区旅游发展总体规划》正式起草，2013年2月，该方案通过专家论证。但这注定只能是一场美丽的传说。

据一位曾参与《环渤海地区旅游发展总体规划》论证的相关人士介绍，虽然该方案是在国家旅游局的主导下进行的，但京、津、冀、鲁、辽五省市的参与热情并不高，“别说各省市相关主管领导了，连省级旅游局的局长都没有参加会议，参加的都是一些下面处室的官员，会议不可能产生实质性的东西”。

与海南、厦门等传统滨海旅游相比，环渤海地区城市虽然坐拥数千公里的优质海岸线，但旅游业发展却并不乐观，在大工业、大能源和大港口等庞大产业的夹缝中，这些地区的旅游发展空间更显逼仄。

即便是旅游业发展较好的大连市也面临着同样的问题，大连市堪称为环渤海沿岸城市中（直辖市天津除外）旅游收入最高的城市，而同年全市规模以上工业企业总产值突破万亿元，大连石化一家企业的销售收入即达到千亿元，超过全市一年的旅游收入。

其他几个城市的旅游业发展也面临着同样现状，且环渤海地区各个城市旅游资源和收入并不平衡，出于地方利益的考量，一些城市对环渤海地区旅游发展总体规划并不积极，据国家旅游局一位人士透露，“主要是国家旅游局牵头，河北省在推动，阻力比较大”。

环渤海地区旅游发展最好的两个城市是北京和天津，2012年北京市全年旅游总收入为3600亿元，天津市全年总收入为2000亿元左右，河北省唐山市、秦皇岛市和沧州市全年的旅游收入分别是170亿元、201亿元和53亿元。三个城市旅游收入加起来还不足北京市的一个零头，整个河北全省的收入接近1600亿元。

相比于河北，辽宁和山东的旅游似乎还有一些竞争优势，山东省2012年的旅游收入为4500亿元；辽宁全省旅游总收入为3940亿元，其中大连767.2亿元、营口180亿元、葫芦岛212.3亿元。

在环渤海地区的旅游发展中，河北省无疑是最弱的一环，“这就是河北省一直注重发展重工业政策下的恶果，现在钢铁和煤炭不景气了，这种不合理产业布局的弊端就呈现出来了。”上述国家旅游局人士如此表述。

以上发展的差异化使得各省市合作规划旅游的可能性变得渺茫，各个城市更钟情于发展本地的旅游产业，“合作即意味着那些后起的城市要分食其他地方的旅游市场，北京、天津这些城市肯定不会愿意，但若统一规划，那些侧重工业发展的城市很可能要放弃目前规划的一些旅游项目，让给那些侧重旅游业的城市，他们也不愿意。”中国休闲旅游文化研究中心副主任孙小荣并不看好环渤海旅游整体规划一事。

孙小荣表示，即便是《环渤海地区旅游发展总体规划》方案通过批准，具体实施的难度也会很大，“每个城市都有自己的利益格局，无论大小都是自己的蛋糕，不可能让给别人，再说规划只是一些指导性的东西，不可能对现状产生实质性影响”。

北京交通大学教授王衍用认为，目前大多数地方政府发展旅游业和开发商进入旅游地产的真正动力在于土地，“大多数地产商进入旅游地产的目的是为了圈地，旅游地产以少量代价拿到土地，圈起来等待升值，他们并不是真正为了发展旅游业”。

国家发改委城市与小城镇发展研究中心副主任郑明媚则表示，发展旅游地产项目要符合当地实际情况，“发展什么也离不开人和产业，有人、有相关配套的产业，一个地方才能发展起来，否则就容易荒废”。

如何突破体制瓶颈

王衍用指出，目前旅游地产发展的最大困境在于地方政府对土地财政的过度依赖。重项目引进而轻项目建设，重投资而轻质量，重卖地而轻系统规划，“当下旅游地产发展的困境从根本上说是体制问题造就的，地方政府没有收入来源，只能通过卖地，卖地有了钱才能用来做其他事情，没钱什么都干不成。”

中国房地产报记者在承德、唐山和天津等地的实地采访也印证了王衍用的说法，作为大环渤海地区重要的旅游城市，近几年承德市通过招商[简介 最新动态]引资共引入上百个旅游项目，总投资达上千亿元，而多数项目在圈地后或建设一部分就陷入停滞，但即便如此，承德市政府依然在不遗余力地招商引资。

唐山湾国际旅游岛的现状也基本相同，旅游岛管委会通过BT合作方式或招商引资的数十个旅游项目中，由于前期铺摊过大导致债务过重、资金短缺，多半进入“停滞或半停滞状态”，该地区大半旅游地产项目被搁置。

位于天津滨海新区，由国家旅游局和天津市政府合作开发的中国旅游产业园区，规划面积达99平方公里，计划十年内将投资3000亿元，但此园区从2011年4月底揭牌后，便没有了下文，至今启动区域仍是一片空城。

一边是日渐疲软的旅游现状，一边是政府的盲目开发。如何打造环渤海旅游圈，如何让环渤海地区丰富的旅游资源得到合理配置和利用，不仅需要当地各级政府认真对待，也需要引起国家相关部门的高度重视。

“地方政府缺乏对项目系统的规划，一味执迷于土地财政，这是造成目前旅游地产行业混乱的主要原因。”一位接受中国房地产报记者采访的学者表达了对目前某些地方政府做法的不满，“卖地可以增加政府收入，有了收入可以搞一大批政绩工程，为自己升官做铺垫，同时还为自己赢取灰色收入创造了空间，自己在任只有几年，何乐而不为？”

王衍用则指出，最主要根源还源自目前的体制问题，在现有财税体制下，地方政府的财政收入大部分要上缴中央，预留给自己可支配的资金根本不足以让地方官员施展手脚，“地方政府只有靠卖地才能搞发展，才能发工资，如果这种不合理的体制不改变，做再多表面文章也是徒劳，没有来钱的路子，地方靠什么发展？”

针对目前现状，郑明媚建议国家应建立惩罚机制，从法律和政策的角度去解决目前建设中存在的相关问题，“国家应建立起一种对地方的约束机制，比如不考核投资项目，而是考核项目实施的质量。”

王衍用认为，在财政分配上，中央应给地方预留一定的发展资金，让地方政府摆脱对土地财政的依赖，“还可以改变官员的考核机制，不以GDP考核，而是以投资效率考核，此外，对一些生态资源较好的地方也可进行多样化考核，若保护得当且通过考核，中央则可分配相应的财政资金。”

孙小荣则建议政府应退出旅游项目建设的具体工作，做好本职服务性工作即可，“哪个地方好还是不好，是否适合发展旅游业，自有市场和游客去选择，有投资商去判断，政府只要做好相关服务、监督工作就行了，不要什么都插手,要知道什么都插手，结果会什么都做不好。”