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贾康:房地产税不能照搬美国经验 要借鉴上海重庆

2017-03-14 12:58:05 来源:华讯财经
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文/中国经济50人论坛 贾康 原载《清华金融评论》2017年2月刊

房地产税最关键的要领之一,就是借鉴国际经验但不能照搬美国的普遍征收模式,必须借鉴重庆、上海给出的经验。而在立法过程中方方面面可以表达自己的建设性意见,做理性讨论,寻求最大公约数。

在中国楼市、房市经历十多年多轮调控之后,中央决策层发出最新的关于寻求“治本”的重要指导意见。笔者在此文中就相关问题分几个层次做一些研讨。

怎么看待中国房地产市场的现状

经过十多年波动中实际的“单边市”,中国房地产市场在2014年以后进入了明显分化的状态,演变成冰火两重天的局面,其中“冰”的一边也焦虑,“火”的一边也焦虑。

“冰”的城市很典型:“三去一降一补”作为中央强调的供给侧结构性改革切入点,其中非常重要的一项是要去库存,一般人理解,首先针对的就是我国房地产市场大量的库存。但具体分析,它主要分布在三四线城市,这些地方的房市库存怎么去?做了这么多的探讨和努力之后,2016年看到的进展其实并不太明显,三四线城市只是降低了几个百分点。

另外“火”的一边呢?早在2014年上半年很多人惊呼中国房地产市场要崩盘,要出现一去不回的向下的拐点之后,一线城市已表现了非常明显的抗跌能力,到2015年,北京首先显著企稳,然后深圳迅速升温,再其后一线城市普遍进入升温状态,后面带出的是二线城市、所谓2.5线城市和一直到2016年下半年一大批更多的城市进入升温状态,而且很快就成为火得灼人之势,引出了一系列严重的社会焦虑等问题,各地决策部门不得不在“9·30”前后出手,以行政手段为主做限购限贷。

笔者认为,这样分化的局面摆在眼前,不能只看到“9·30”之后确实遏制了一批城市房价表现的迅速升温势头,必须同时看再往前发展的情形。回顾过去,按照前面十几年演变来看,最大的可能是继续“打摆子”“坐过山车”式地从一端摆到另外一端:总结下来,前面十余年平均以15个月为期,从一端转到另外一端。现在的限购、限贷过去已屡次出现,但出现后一段时间,新的焦虑转向到经济低迷、房地产市场不振后,就必须再度取消限购、限贷,甚至不惜以地方政府层面不约而同地给予补贴、加强贷款支持等措施,来使房地产市场升温。

如果政策调控都在“打摆子”、都在“坐过山车”,显然需要进一步提出问题,此问题权威媒体已经非常明确挑明:过去这些所谓政策调控,只是治标而没有治本。接着要问的是:应如何考虑体现政府在尊重市场资源配置决定性作用后面更好发挥作用所应有的“标本兼治而治本为上”的调控高水平?

笔者认为,要把原来的治标不治本,转为既治标又治本、综合施治,而且体现中长期的“治本为上”的应有水平,基本认识就是必须使制度建设跟上来。说到制度建设,就必须结合供给侧结构性改革这个战略方针来加以领会:“三去一降一补”只是切入点,必须解决整个制度体系的问题,使市场的有效作用加上有为和有限的政府作用,促成一切潜力、活力的释放,在经济社会发展过程中走向长治久安。这方面的制度建设,是治本之策必须解决的攻坚克难的问题。

房地产市场基础性制度建设的四大重点

与房地产市场概念相关的制度建设,带有进入改革深水区后“攻坚克难”的特征,至少是四个方面。

第一,土地制度。配套改革视野里看房地产,首先直接关联的是我国城乡结合部还得不断扩大建成区,未来几十年中国的城镇化率还有向上走几十个点的高速发展空间,未来在几十年内还会有四亿人要从农村转到城镇来定居,建成区扩大,进而不动产的建设和开发。相关土地的使用带有自然垄断性质,这种土地的使用权和开发权怎样在一个健康制度之下,可持续地源源不断形成有效供给是根本性的问题。

过去土地制度处理不好,各界听到更多的批评指责是土地财政,实际上这种土地财政在中国的发生地,主要是沿海和沿海的中心区域,能够把土地卖出个好价钱的地方政府,确实在极高的程度上依赖土地财政,而另外大量的中西部地方政府,想依赖也依赖不上,这已经造成了极度的不均衡,带出了一系列的问题。

另一方面,又必须承认现象有内在的合理性,地方政府靠山吃山、靠水吃水,对地方政府而言当然要在自己辖区之内的国土开发过程中间利用自己的资源禀赋,乘势运用土地使用权,带出可能的财力来源用于支持整个开发和建设过程。笔者稍后会把这方面的制度通过重庆案例进行介绍。

第二,住房制度。住房制度其实思路早已经清晰化,就是必须双轨统筹。在商品房市场这个市场轨的旁边,必须还有保障房供给的保障轨。从1998年开始强调的经济适用住房这个概念切入,到现在已经更清晰地聚拢到了以公租房和共有产权房为主要形式构建这种保障轨的供给机制。

笔者认为,住房制度关键就是怎么把有别于市场轨的保障轨上的有效供给,合理形成源源不断地,真正变成实实在在的人民群众得实惠、落实共享发展的支持要素,使低收入阶层和收入夹心层,包括大量的年轻白领,摆脱在解决住房问题方面的不安和焦虑。其实这是住房制度里最关键的“托底”内容。对于双轨统筹,中央层面已经在总结经验的基础之上,推到了指导方针比较合理清晰的主打公租房与共有产权房的状态,其后的关键就是怎么样落实。

第三,相关投融资制度建设。大量基础设施以及不动产开发,必须配套提供宜居城市民众的“住有所居”条件,包括这么多和住房相关的各种各样不动产的配套,从楼盘、小区、服务网点到城市综合体,到连片开发,到产业新城运营,这些大规模的建设里投融资机制怎样能适应创新的发展,可持续发展,怎样守正出奇都值得思考。

这方面就要特别说到政府和社会资本合作(PPP)概念。近年从管理部门到方方面面对此都高度重视,国务院总理李克强几年之间几十次督导有关管理部门推进PPP的创新,财政部业务部门2015年记录在案的是13次,平均一个月要1次以上。决策层对这个问题的高度关注,带来了值得肯定的进展,但笔者认为这种模式同时还有很多必须解决的问题。

笔者认为,这些问题的解决首先还是必须从制度建设入手,涉及法治化进程、契约精神的培养,规范地设立阳光化的全套作业流程,对全流程现在越来越带有细致特征的同时,怎样删繁就简、提高效率等问题在PPP概念之下,都必须解决好。在政府、企业旁边,还必须要形成健康的专业机构这种力量,并要把一个个项目建设,合理地、创新地与金融市场对接,共同来形成PPP“1+1+1>3”的绩效提升机制。

第四,税制改革。社会成员听到税,都有天然的厌恶,总希望税负越轻越好、最好没有税。但实际上,中国要走向现代化,在房地产这方面又必须提出税制的问题。要按照十八届三中全会明确肯定的“加快房地产税立法,并适时推进改革”来推进相关工作。到底怎样在实际生活中贯彻这个指导精神还需要进一步思考。

重庆案例的简要考察

前述四个角度的制度建设,都涉及治本,改革中的配套当然还有其他方方面面,合在一起是个系统工程。在这个认识框架下,可简要地看一下重庆案例:这一段时间,在各个大城市、中心城市无一不对于房地产市场感觉到有沉重压力、有明显社会焦虑的时候,一段时间内,重庆却相对平稳。它的房价,如果按照商品房的交易来看,也有轻微上涨,表现为很低的幅度。但是必须注意到,重庆自己的制度建设从前面所说的四个角度来看,做得可圈可点。

第一,土地制度方面。重庆八年多前在全国首创了“地票”制度的改革试点,一直坚持到现在。远离城乡结合部的农民,在政策引导之下,把宅基地腾出一部分,还有小田变大田腾出田埂的面积,形成复垦农田,在区域内整个农业耕作的田亩数上叫作“占补平衡”。对多出来的复垦田地的产出当量做了核算(要分五级)之后,到地票市场上做量化交易,出钱买到地票指标的主体,实际上其对土地的使用又纳入政府以土地收储制度来协调的流程,使得重庆和地票合在一起的土地制度建设,可以相对从容地在城乡结合部对开发主体提供与地票对应的土地使用开发权,带来的是相对有条不紊地推进城镇化建设和产业发展。

这个改革一举多得,实际带来的不仅是土地的供给从容和相对均匀、低成本,而是不会像其他地方普遍发生的城乡结合部只靠讨价还价的征地拆迁补偿机制,能够控制总成本抬升;特别重要的,这种制度更使远离城乡结合部的农民以地票制度作为与市场竞争、政府扶助相结合的机制,而进入了共享发展的大平台,进入了共享改革开放成果的行列。

第二,住房制度方面。重庆是在保障房建设上有明确的量化指标,要形成整个城市住房供给中1/3到40%的分量是保障房。所以,那里低端人群,包括年轻白领,可以得到相对稳定的有效供给,解决这个收入阶段上住有所居问题。有了共有产权房,大学生毕业不久以后需要谈婚论嫁的时候,过丈母娘那一关就相对容易,因为这个共有产权房是体面的、有产权证的,只是不可以跟一般商品住房那样到市场上随行就市去交易,也就封杀了套利空间。住进去的年轻白领,过几年收入上升了,那么可以根据原定的条款,考虑在新的支付能力下再出一笔钱把它变成完全产权。这是一个值得肯定、值得重视的创新中间的住房供给案例。如果能够把保障轨托好,剩下的中产阶级以上社会成员可以根据自己的消费者主权,相对从容地在商品市场上挑选商品房购买对象,竞争中去交易的问题了,缓解了很多问题。

第三,投融资制度方面。重庆过去的“八大投”(重庆城投公司、高发公司、高投公司、地产集团、建投公司、开投公司、水务控股和水投公司),世界银行曾经给予高度肯定。这些年来,地方融资平台要进一步规范化,这是全国有统一要求的,重庆在这方面值得肯定的是能够把前面阶段上不得不做的这样一些调整中“八大投”式的融资平台,结合整个发展战略,结合结构优化的取向,对应市场机制和政策性资金、市场化运作、专业化管理、杠杆式放大,支持它的通盘基础设施,以及相关的城市建设和它的产业集群的形成。以这种投融资制度的创新对接到PPP,在重庆已经形成了一些比较好的经验案例。这也是非常值得肯定的配套改革。

第四,重庆和上海率先推进了住房保有环节房产税的试点。虽然有声音认为重庆和上海的房产税试点失败了,但笔者作为研究者观察认为,两地已试水形成了非常宝贵的本土经验。当然开始时只能柔性切入,不要光看一些指标变化的幅度大小,要看到它变化表现的效应完全符合经济学分析的逻辑框架,而且在如今在贯彻三中全会“加快房地产税立法并适时推进改革”要求的情况下,这种本土经验之宝贵马上就浮现在面前,两地的试点经验可以按照要求在加快房地产税立法的过程中对全体国民做更多的信息披露,促进各界更好地共同讨论立法方案。

房地产市场要“治本为上”

笔者认为,上述四个角度的制度改革合在一起,再加上政策调控,就是“标本兼治”,而且可以实现 “治本为上”。

如果把这些放在一起考虑,笔者想再次强调,政策调控要跟着制度建设走,政策不仅要“反周期”,还要使政策的作用在制度框架提供长治久安可能的同时,进行合理的区别对待,以“一城一策”“一城一案”方式贯彻供给侧结构性改革方针。即使同样都是所谓火起来的城市,情况也各有区别,冰的几百个三四线城市,情况更是有种种不同,那里“去库存”显然不能简单依靠商业信贷,还必须配上政策杠杆,而政策杠杆怎么配,必须“一城一策”。火起来的城市也不能简单限购、限贷,还要赶快组织有效供给。怎么组织有效供给?又回到前面四个重要的制度改革问题。所有这些放在一起,还是要强调标本兼治而治本为上。需要我们来共同探讨,共同努力,解决好这样的重大现实问题。

此外,对备受关注的房地产税改革,虽然有人在这方面表达了反对意见,但毕竟中央文件中,一向是坚持这个改革方向。对这个问题还是要做理性讨论,通过立法过程经受历史考验,让中国社会走向现代化建立现代税制。笔者认为,房地产税最关键的要领之一,就是借鉴国际经验但不能照搬美国的普遍征收模式,必须借鉴重庆、上海给出的经验。而在立法过程中方方面面可以表达自己的建设性意见,做理性讨论,寻求最大公约数。

(本文作者介绍:全国政协委员、中国财政科学研究院研究员。)

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