农垦国有土地资本化加速

张恒

农垦改革步伐正在加速。近日,国土部、财政部、农业部三部委联合下发《关于加快推进农垦国有土地使用权确权登记发证工作的通知》(下文简称《通知》),提出用3年左右时间基本完成农垦国有土地使用权确权登记发证任务,推进农垦土地资源资产化、资本化改革。

作为农垦土地的经营主体,农垦企业是在特殊情况下产生的特殊的组织形式,建国初期为边疆稳定、保证农业生产发挥了重要作用,但是在改革开放之后,中国农业实力的提高,农垦的生产功能下降。按照《通知》要求,全国的农垦企业将逐渐安排专门人员进行测量,汇总数据后,向当地不动产登记部门上报。3年内,上报的国有土地的农垦企业将会收到证书,这意味着土地确权基本完成。

这是2016年10月以来,中央至少第三次对农地产权发文促改革。前两次是针对耕地的“三权分置”、针对包括农村经营性集体建设用地的集体经营性资产确权登记。在农村产权改革推进的背景下,农垦国有土地的确权登记似乎也并不意外。

其实,早在2015年12月,中共中央国务院已经印发了《关于进一步推进农垦改革发展的意见》,提出推进垦区集团化改革,促进农垦土地资源资产化和资本化,创新农垦土地资产配置方式。农业部部长韩长赋当时公开表示,推进农垦改革发展,必须在土地上做文章,管理好、保护好、利用好农垦国有土地,稳步推进农垦土地资源资产化和资本化。

国土部不动产登记中心副主任佟绍伟接受经济观察报采访时说,首先将各种林地、耕地、建设用地等各种资产进行确权登记,才能更好地进行下一步的作价入股等改革。因为历史遗留问题,农垦国有土地和当地集体存在权属纠纷或矛盾,国有资产面临流失或被侵占的风险。全国来看,黑龙江、海南等几乎所有的农垦区都存在权属纠纷。另外,农垦企业整体发展处于困难时期,有注入新血液的需要。但他认为,土地确权中更重要的是土地权利设置问题,即国家赋予农垦企业什么样的权利,《土地管理法》、《物权法》等将面临完善,以适应农垦改革步伐。

中国农业大学农民问题研究所所长朱启臻告诉经济观察报,农垦确权可以防止国有农垦土地被地方蚕食、侵占,但是在抵押、流转的过程中应该注意保证农垦土地的国有性质不变。他认为,国有农场是具有公共产品性质的政策性农业经营机构,和其他国有企业相比最大的特殊性是保护中国农业安全,而不是盈利多少。目前农垦的功能已转化为平抑农产品物价、保证国家的粮食安全。

确权登记

《通知》提出,目前中国农垦国有土地确权登记发证率总体不高,有的还存在土地权属争议,与中央提出推进农垦改革发展,创新农垦土地管理方式,强化农垦土地权益保护的新要求不相适应。登记确权有利于推进农垦土地资源资产化、资本化改革,对于国有农场制止非法侵占、蚕食其土地行为,维护国家粮食安全有重要意义。明确土地权属也能调处国有农场与相邻农民集体及其他单位土地权属争议,化解因土地权属引发的矛盾纠纷。

韩长赋在《通知》下发后公开表示,农垦改革兼具国有企业和农业农村改革的双重特性,农垦是特殊的企业,不仅支持国有企业改革的政策适用于农垦,而且各项惠农政策、民生政策也要覆盖农垦。土地是农垦最重要的生产资料,推进农垦改革发展必须管理好、保护好、利用好农垦国有土地。

农垦土地的资产资本化改革已进行多年。前述2015年12月关于农垦改革的文件即提出,对农垦企业改革改制中涉及的国有划拨建设用地和农用地,可按需要采取国有土地使用权出让、租赁、作价出资(入股)和保留划拨用地等方式处置。省级以上政府批准实行国有资产授权经营的国有独资企业、国有独资公司等农垦企业,其使用的原生产经营性国有划拨建设用地和农用地,经批准可以采取作价出资(入股)、授权经营方式处置。有序开展农垦国有农用地使用权抵押、担保试点。农垦现有划拨建设用地,经批准办理有偿使用手续后,可以转让、出租、抵押或改变用途,需办理出让手续的,可以采取协议方式。

佟绍伟告诉经济观察报,由于确权登记需要做测量、发证等成本投入,而农垦企业经营比较困难,所以积极性不高。另外,一些国有农场与农民集体存在大量纠纷,权属争议也为发证带来困难。全国来看,黑龙江、海南等农垦区都存在权属纠纷。例如海南省,国有农场的平均耕地和农民集体的平均耕地相差较大,国有农场的人均耕地是后者的数倍。农民人均耕地资源少,可能涉及到生存的问题,所以周边的农民集体侵蚀国有农垦土地的情况较多,解决起来不容易。

矛盾产生的原因是历史遗留问题。建场初期,国家把大量除农民集体耕地外的荒地、荒山划给了国有农场,当时农村人口少;而60多年后的今天,农村人口大量增加,农民集体人均耕地越来越少,矛盾就产生了。矛盾中常常是国有农场、农垦企业让步,但是真正解决这些问题还需要很长的时间。确权登记后,权属问题划清,大部分纠纷会迎刃而解。

佟绍伟透露,2015年农垦改革文件下发后,他曾和农垦局到安徽调研,发现当地的国有农场会和地方政府开展了互利合作,比如国有农场会拿出一部分符合规划的用地,作为建设用地、开发区等。而此次农垦土地的作价入股改革,前提是将各种林地、耕地、建设用地等各种资产确权登记。至于是否会引入工商资本进入,佟绍伟认为如果想盘活农垦资本,为国有农场带来活力,应该对外招商引资。

保证国有

中国农垦是一个庞大的生产机器,曾为保证农业生产发挥重要的作用。中国农垦土地总面积约37.1万平方公里,约占国土陆地面积的3.9%——其中耕地9316万亩,占全国耕地总面积的4.6%;林地5955万亩,占全国林地总面积的1.6%(其中橡胶林面积达662万亩,占全国橡胶林总面积的38.5%);草地约2.3万亩,占全国草地面积的5.3%。

中国农业大学农民问题研究所所长朱启臻告诉经济观察报,农垦企业是在特殊情况下产生的特殊的组织形式,建国初期为边疆稳定、保证农业生产发挥了重要作用。但是在改革开放之后,我国农业实力的提高,农垦的生产功能下降。“有人认为,今天没有农垦了,农业安全不会受到威胁,我认为这是对农垦土地认识不到位。”朱启臻说,农垦确权可以防止国有农垦土地被地方蚕食、侵占,但是在抵押、流转的过程中应该注意应该保证农垦的国有性质。

朱启臻认为未来农垦的改革方向有三点。一是农垦对平抑农产品的物价、保证国家的粮食安全起到非常重要的作用,近年来农产品价格的波动严重损害了农民的利益,农垦土地是国有的,可以作为政府调控农产品供给的有力手段。面对国外粮食的竞争压力,农垦也是一个重要的对抗手段,从而保证中国的粮食安全。不能只看到中国目前粮食过剩,从而改变农垦土地用途,这样做是短视的行为。“其次,农垦具有示范作用,因为农垦企业是规模化、集约化经营,一些先进的管理方式、技术手段都可以给周边的农民带来示范。”朱启臻说,但是过去这一点做的不好,农场和周边的农民关系没有理清。国营农场应该利用自身优势为周边的农业做出示范,提高农业整体的生产和管理水平。他认为,国营农场还应该成为组织农民的龙头,带动农民组织成合作社等形式。相对于以盈利为目的的工商资本,国营农场应该是公益性的。从这个意义上说,国有农场是具有公共产品性质的政策性农业经营机构,和其他国有企业相比最大的特殊性是保护中国农业安全,而不是盈利多少。

国土部不动产登记中心副主任佟绍伟接受经济观察报采访时说,农垦资本化改革中尤为重要的一点是土地权利设置问题,即国家赋予农垦企业什么样的权利。“比如一些国有企业获得了土地使用权,这个国有土地使用权具体包括什么权利,期限多久,是否能转让、出租、抵押。”佟绍伟说,这些权利《物权法》上没有涉及,如果中央文件放开这些权利,后续的《土地管理法》《物权法》等将面临完善,以适应农垦改革步伐。